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                中國應急管理的演化歷程與當前趨勢
                2020年04月04日 08:30 來源:《公共管理與政策評論》2018年第6期 作者:童星 字號

                內容摘要:應急管理部站了起來成立以後,中國的應急管⊙理實踐及其理論研究都會出現新的發@展趨勢。

                關鍵詞:

                作者簡介:

                  內容提要:“一案三制”的綜合應急管〓理體系符合國情、基本可行,但也一個淡淡有兩大弱點。一是沒有目標規劃,無法評價效∏果,總體國家安全觀的提出彌補⌒了這個弱點,應急管理的本質就是公共〗安全治理,評價其效果就要看公共安全水平是否提高、人民群眾安全感是否增強。二是全災種管理與全過程管理難以兼容,應急管理部的成立彌補了這㊣個弱點,以全災種管理適度的“退”換取全過程管理真正的“進”,並將形成以下發展趨勢:應急管理的@ 重點由信息、輿情擴》展到預案、隊伍和裝備,由應急處置向前後兩端小唯溫柔延伸,由非常態↙轉向常態。

                  關鍵詞:綜合應急管♀理/總體國家安全觀/應急管理部/“一案三制”/公共安全ㄨ治理/全過程管理

                  作者簡介:童星,蘭◢州大學萃英講席教授、南京大學社會風險與公共危機盡在飛?速?中?文?網管理研究中心主任。

                 

                  應急但你管理部成立以後,中國的應急管理◆實踐及其理論研究都會出現◎新的發展趨勢。為了更好地理解這一趨勢,有必要簡要回顧一下自2003年“非典”以來15年中國應急管理體系建¤設的歷史。

                   一、“一案三制”的綜合應急管理體系

                  “非典”之後,痛定思痛,中國按照要是靈魂受損應急預案、應急體制、應急機制、應急法制的次序,循序漸進地開始了綜合應急管理體系的建設。所謂“綜合應急管理”,就是指“對象上全災ζ種、過程上全過程、結構上多主體”:既◣然是全災種,就】要覆蓋自然災害、事故災難、公@共衛生事件、社會安全事件等各類公共突發事件;既然是全過程,就要貫穿預防與〇準備、預警與監♂測、救援與處置」、善後與恢復等各個階段;既然是多主體,就要調動各級政府、政府各部門◥、企事業單位以及城鄉社區的積極性。

                  為此,我們的應急預案就建成為一個“縱向到底、橫向到邊”的體系,既包括各級政府負責制定的總體預案、部門預案、專項預案、重大活☆動預案,也包精華括企事業單位預案和社區預案。相應的,一個地方能夠把全災種、全過程ㄨ都管起來,能夠把多主體積極性都▃調動起來的,只能是【政府主官①,於是就需要“統一領導”;但政府主官太忙、事太多,不可能事事親歷親力,於是就在最靠近主官的辦公廳(室)加掛“應急辦”的牌子,實施“綜合協調”;可是主官和應急辦又不◣是通曉各類災種治理的“萬能型專家”,於是只▲好進行“分類管理”;那怎↙樣才能在“分類”的同時不失“綜合”呢,於是就有了“分級負責”;加上任何災種都是發生在某一具體地點,首先對當地☉造成損失和傷害,也首先需要≡當地的政府和各種社會力量積極參與,這就形成了“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制∑。進一步而一陣陣血紅色光芒爆閃而起言,體制的順暢運行依賴良好的機制,通過在預防與準備ぷ、預警與監測◇、救援與處置、善後與恢復各階段,對政府、市場、社會各主體,特別是對政↑府系統內部領導機構、主責機構、協同機構進行責⌒ 權利的劃分,構建〇統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的土行孫頓時臉色一變應急管理機制。至於應急管理的法制,則是在法律層面對上述預▓案、體制、機制予以確立㊣ 和規範,並制定相應的激勵和懲罰辦法,這集中體現在2007年通過影響並實施的《中華人民共和國突發事件應對⌒法◥》(以下簡稱《突發事件應對法》)中。

                  “一案三制”的背後是綜合應急管理理論,究其實質,該理論是一個“對象—過程—結構”的三維框架,呈現為“三角模型”(見圖1):對象維▽度覆蓋全災種,揭示不同災種之間的共性;過程維度貫穿各階段,將應急管理由突發事件應對向前後延伸;結構維度調動多主體的積極︼性,包括所有責任方以及△所有利益相關者。

                  為了進一步揭示不同災種應急管理全過程的共性,以筆者為首的研究團∑ 隊(童星,張海波,2010:1)曾提出“風險—災害(突發事件)—危機演化〖連續統”(見圖2)的解釋框架,以及“風險治理—災害救援(應急處置)—危機管理”的“全過◥程應對體系”(見圖3)。這一解釋框架呼得到了學界的認同,全過程應■對體系的建議也變成了政界的決策,如黨的十〓八大報告就強調要“加砰快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制”(胡錦濤,2012)。

                  “一案三制”的綜合應急管理體系建成10年來,經受了許多重大公共★突發事件的嚴峻考驗,如2008年汶川地震等♀自然災害、2015年天津港火災爆炸等事故災難、2008年三鹿三聚氰胺奶粉等公共衛生事件、2009年烏魯木齊打砸搶燒等社會安□全事件,這些事件的處置都證明☉了“一案三制”的綜合應急管理體系是符合國我就教你整篇神訣情、基本可行的。

                  當然,在應對一︻系列公共突發事件的實踐中,也暴◢露出現行“一案三制”應急管◆理體系的弱點。其中特別有兩大弱點十分明顯、亟待解決。

                圖1 綜合應急管理的“三角模型”

                  

                圖2 風險—災害(突發事件)—危機演化連續統

                  

                圖3 全過@程應對體系

                  一是該體『系只有“對象—過程—結構”三個維度,缺乏效果的維度。這就導致整個應急管理工作事先沒有目標、沒有規劃,事後↑無法客觀評價。例如,在汶川地震中,地震災區的安縣桑棗中學2200多名師生僅用1分36秒的時間,全部安全疏散轉移至學校操場,創造了ζ師生無一傷亡的奇跡,就是因∮為此前在葉誌平校長的帶領下,該校每學期堅持進行應急疏散演練的結果。然而當年召開全國表彰大會表彰了那麽多的集體和個人,竟然其中都沒有桑▓棗中學和葉誌平校長。推而言之,假設有兩個怎么相鄰的縣,前者平時註重興修水利,疏浚排水系●統,後者不搞水利工Ψ程,只是一心忙於招商引資、發展經濟;結果一場暴雨下來,前者沒有災情,人民群眾生命財產毫發無∴損,後者洪澇嚴重,人民群〓眾生命財產損失巨大;但只要後者的書記、縣長等領導不臨陣脫逃,而是帶領大家抗擊洪∏澇災害,渡過難關,以後上級※提拔幹部,當然會選後者,上級財政撥款援助,當然也會給後者。長此以往,樂於默默無聞地以精細的█工作、踏實的作風從事防災減災≡←的人便會越來越少;更多的人看到風險、危險、隱患會無動於衷,甚至坐等其爆發後再轟轟烈烈地救災當英雄。

                  二是☆從實際操作來看,全災種管理和全過程管理往往格時間就是九十七年之后格不入,常常難以兼容。理論研究的旨趣在於揭示事物的普遍性和↙共性,從而獲取⊙解釋力強、適用性廣的優勢;實踐操作的任務則是處理事務的特殊性和※個性,從而達到解決具體問題≡的效果。用一個理論來解釋╱所有不同災種的〖應急管理全過程,應當說是可能的;然而▓以一個部門來負責所有不同災種的應急管理全過程,恐怕是不太可能的。結果我們看到,在各級政府應急辦寒氣直接朝千秋雪斬了下去的綜合協調下,由於過於強☆調全災種應對,所以集中精力於應急處置,而難以向前後延伸;在應急處置中,又是集中精▼力於“信息報送”和“輿情管控”,而難以解決實際〇問題,往往依靠臨時成立的“應急指揮部”來解決問↘題;甚至“輿情管控”走ω向了反面,借口宣傳“正能量”,掩@ 蓋存在的問題,一切工作不是著眼於解決問題,而是往往“解決”揭露或提出問題的“人”。這不僅違背了應急管理的初衷,而且在人民群眾中引發了或不滿或冷漠卐的負面情緒。

                  這兩大弱點或缺陷的克服,第一個是靠2014-2015年總體國家安全觀的●提出和《中華人民共和國國家○安全法》(以下簡稱《國家」安全法》)的實施,第二個則借助於2018年國家應急管理部的成立。

                  二、總體國家安全觀下的公共ω 安全治理█

                  長期以來,國〓家安全主要是國防、外交、國安、情報等部門的職責,是與國內的公共安全、社會安◥全相分離的。2014年,習近ξ平提出總體國家安全觀,強調要尊敬統籌外部安全和內部安全、國土安全和國民安全、傳統安全和◢非傳統安全、自身安全和共同∞安全。在總體國家安全觀↘的統轄下,包括應急管理在內的整個社會治理都被歸入國家安全的範疇,其目標就◎是“維護國家安全,確保人民安居樂業、社會安定有序”(如黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全莫非面深化改革若幹重大問題的決定》所表述),或曰“確保國家長治久安、人民安居樂業”(如黨的十九大報告所表述)。甚至2017年黨的十九大︾報告中都沒有出現“應急管理”這個詞,而改稱“健全公共Ψ 安全體系”(習近平,2017)。換言之,應急管理的本質被界定為“公共陽正天手中安全治理”。

                  根據總體國家安全觀∩,2015年頒布實施▆《國家安而在麒麟之中全法》,具體提及政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全11類安全。

                  總體國家那霸王領域早就崩浪安全觀和《國家安全也可以消耗五帝法》並非應急管▃理工作在操作上的依據,事實上,應急管理工作仍然沒有超出《突發事件應對法》所確定的四◤類公共突發事件,沒有企圖也沒有能力覆蓋《國家安全法》所確定的11類安全。總體國家安全觀對於應急管理的意義在於為應急管理指明了方向,將其確定☆為“公共安全治理”,確立了“生命至上、安全第一”的原則,從而為應急管理提供了評價和檢驗效果的標準。

                  這樣一來,“三維度”的綜合應急管理升級為“四維度”的公共安全治理,“三角模型”變成了“三棱㊣錐模型”(見圖4)。所增加的結果維度就是指客觀的公共安全水平以及人民群眾主觀的安全感受。

                  

                圖4 公共安全◆治理的“三棱》錐模型”

                  於是,應急管理就有了明確的目標和清晰的評可惜價標準。如果客觀上公共安全的水平提高了,人民群眾的安全感也提升了,那麽應急管理工作就是富有成效的。只要長久地堅持這一目標引領和評價導向,就會有越來越多的人樂於默默無聞地以精細【的工作、踏實的作風從事防災減災,而不再會對看到的風險、危險、隱患無動於衷。這樣,轟轟烈烈救災出英雄的場面可能會減少,但應急管理∑的效果卻得到了改進。

                  那麽,什麽才→是安全呢?安全在中文裏是一個詞,在英文裏卻有兩種表達,其含義完全不同巾依舊漆黑。

                  第一個是“security”,指的是人與〒人的關系中的安全,文科講的通常就是◇這種安全。包括:(1)人們組成了國家,在國家與國家之間就產生了主權、領土等安全問題√,即國家安全(national security);(2)人與¤人相處,群體與群體相處,就產生了公共秩序方面轟的安全問題,即公◣共安全(political security),又譯@ 為社會治安、社會安全;(3)在人的生命周期內,在人與人的競爭和人的職業生涯中,會產生諸如生老病死、失業、傷殘等安全〒問題,即社會〖保障(social security)②。

                  第二個是“safety”,指的是人與自然、與物、與技術的關系中的安全,理工科研究的通常就是這種安●全。一般而言,理工科ζ 的研究要比文科先進、精確,值得文科程天和思量崖崖主眼中冷光爆閃借鑒,那麽理工科又是如何認識“安全”概念的呢?這大體經歷了以下三個階段:(1)安全就是╳排除任何風險和隱患,確保不發生任何事故(Nancy Leveson,2004),也就是說,安全的對立面就是風險和隱患;(2)後來發現上述目標達不到,如果所有的風險和隱患都完全予以排除,那麽人們也就什麽事都幹不成了,所以某些程度較低的◥風險是可以接受的,只要事先有何林驚訝所準備,一旦風險爆小唯看著這五彩光芒遲疑開口道發我們有一套應對辦法就行(Terje Aven,2014),也就是說,安全的對立面是突發事件或災○害;(3)最後又發↘現,不管事先的設計如何▅精細,準備如何充分,總難免會發生預想不一陣五色光芒不斷閃爍到的滅頂之災,日常生活秩序被打♀亂,社區社會系統出現癱瘓,也就是說,安全的實力最弱對立面成了危機。從管理上來講,上述第一階段的認識要由此可見這座巨轎狀求管理越嚴格越好,否則難以確□保安全;第三階段的認識則允許管理可以適度寬松,通過被管理者自學習自組織、社會系統自適應自調整,從而提高韌★性,達致安全(朱偉、劉夢婷,2017:6)。

                  既然安全有三個對立↘面——風險、災害(突發事件)、危機,相應的,公共安全治理就應當由三個部分構成,即風險治理、應急管理、危機治理。於是,圖3所示的“全過程應對體系”可以進一步細化為圖5的“公共安全治理框架”。應急管理中既然有果然夠狂“急”字,顧名思義,就應當有一定的時間界最佳選擇限。盡管應急管理不※等於應急處置,需要以突∮發事件(災害)為中心,向前向後延伸,但也不是無限度地延伸。應急管理主要包括三個環低喝一聲節:(1)準備。包括預案準▲備、隊伍準備、資金資源的準備、裝備技術的準備、場地的準備等。(2)響應。既有▓主動響應,即根▲據監測的數據發現到了臨界值時進行響應,也有被動響應,即在災害事件發生以後迅速響應,開展各式各樣的㊣救援搶險處置工作。(3)恢復。經過々救援搶險處置,使自然社會環境和生產生活秩序恢復到原有的狀態,應急管理就此基本告一》段落。

                  危機治理也包括三個環節:調查、問責、改進。現在是將原因調查納入應急↓管理階段,規定在60天之內必須完成或許吧調查報告,苛刻的時間要求難以保證調查的獨立和真實;實際操①作中還常常出現調查結果尚未出來,行政問責就已開始,這又↙難以保證問責的精準;問責不精準,就無法保證改進一旁的科學性;沒有科學的改進,就可能【導致同樣的災害事件以後重復發生,反復對人民群眾的生命財產造成威脅。也就是說,對調查、問責、改進等環節,並非一定要設嚴格▅的時限,慢工出細№活,所以應該從必須有時限的應急管理階段中分離出來,納入那蟹耶多要找我危機治理階段。原因調查必須獨⊙立、真實,是人ξ 的原因就是人的原因,不是人的原因,就要深究技術、流程、制度、管理、環境等方ζ面的原因,從而發現◆真正的原因、漏洞、隱患、病根;獨立而真實的調查可以保證精準的問責,是人的責任就處理人,不是人的責任就要避免以簡單地處理人而掩蓋◎技術、流程、制度、管理、環境等方面的問題;只有精準的問責才能促進科學的改進,即消除原因,堵塞漏洞,排除隱患,拔除病根。

                  至於前期的風險治理,主◇要也有三個環節:(1)風險識別,即依靠經驗總■結、借鑒和直覺、想象,把所有能找出來的風險、危險、隱患ζ 都排查出來;(2)風險評估,即對所有排︾查出來的風險、危險、隱患都逐一進行評價,列出風險等級;(3)根據風險評估的結果,該消除的消除,該減少的︼減少,該預防的預防,該延緩的延緩,采用不同的辦法予以對待。

                  如此一來,風卐險治理階段的識別、評估、消≡減防患等環節之間,應急管理階段的命令準備、響應、恢復等環節之間,危機治理々階段的調查、問責、改〓進等環節之間,既存有界限、相對獨立,又緊密□ 聯系、環環相扣;風險治理、應急管理、危機治理三個階段看著之間,也是既存有∩界限、相對獨立,又緊密聯系、環環相扣。通過這樣一城主個循序漸進、循環往復的閉合環,風險—災害—危機管理水平不斷得︽到提高。

                圖5 公◥共安全治理的過程框架

                作者簡介

                姓名:童星 工作單位:

                轉↘載請註明來源:中國社▅會科學網 (責編:張振)
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