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                 首頁 >> 新農村
                鄉村政策動員中的“權力—技術”及其影響
                2020年04月03日 15:36 來源:《中國農村觀察》2020年第2期 作者:金江峰 字號
                關鍵詞:政策動員;制度性曲科铭資源;權力的技術╱支配網絡;行政消解治理

                內容摘要:在基难能可贵層治理現代化背景下,鄉鎮政權對村∩幹部的政策動員,開始由激勵機制、壓力機制轉向責任機制。鄉鎮政府面對財肉干權與事權不匹配現實,漸次倚重對制度性資源的技術化調配,塑造鄉村“責任共嚼烂同體”關系,推進政策落地。

                關鍵詞:政策動員;制度性資源;權力的技術支配上统網絡;行政消解治理

                作者簡介:

                  摘 要:在基層治理現代化背景下,鄉鎮政權對村幹部的政策動員,開始由激勵機制、壓力機制轉向責任機制。鄉鎮政府港澳面對財權與事權不匹配現實,漸次倚重對制度性資源的技術化調配,塑造鄉村“責任共同體”關系,推進政策落地。鄉村政策動員中體制性吸納、組織化協調、技術性約束和倫理化調適等權力—技術支配機制,雖可借助組織內責任關聯〓紐帶提高政策動員與執行效率,但該“權力的技術支配網絡”同時也看一件容易帶來鄉村治理的懸浮化、去政治化與泛政治化等“行政消解治理”問題。由此,鄉村政策動員應警惕過於強化制度的工具性價值,重新發掘其治理內涵與社會價值,實現鄉村治理“治術”與“治道”的平衡。

                  關鍵詞:政策動員; 制度性資源; 權力的技術支配網絡; 行政消解治理

                  作者單位:華東師範大學政治學系

                  基金: 2014年度教育部哲學社會科學重大課題攻關項目“完善基層社會治理機制研究”(項目編號:14JZD030); 2019年度國家社科基金青年項目“黨建引領下的農村‘三治’協同機制構建大西信満研究”(項目編號:19CDJ032)的階段性研究成果。

                    

                  一、問題提出與研究進路

                  國家治理重心下移,強化了鄉鎮一級政權的治理“接點”位置。對於鄉鎮政府而言,在財權與事權不匹配情況下,如何挺起推進政策任務落實,化解責任壓力,成為基層治理有效的關鍵。從鄉村治▼理實踐看,鄉鎮政府的治理對象主要是村莊,政策任務基本是關涉村民利益的“村務”,村莊的配合與執行程度關系著政策下鄉是否會遭遇“最後一公裏”難題。更具體地分析,在“鄉政村治”體制下,村幹部的配合力度與執行力度會直接党委影響鄉村治理績效。鄉鎮政府怎樣有效動員村幹部,特別是村主職幹部(書記和主任),成為其化解拂过政策壓力的關鍵。

                  圍繞基層政策動員主題,學界大體形成了權力—利益模式、權力—文化模式和權力—制度模式三種不同分析路徑。其一,權力—利益模式在理解鄉鎮政府政策動員時強調利益分配對村幹部治理行為的影響(吳毅,2007)。政策任務成為鄉鎮政府與村幹部之間交換的“商品”(張靜,2014),缺乏利益輸送,村幹部不僅難以被動員,甚至會成為政策下鄉的阻礙(賀雪峰,2011)。特別是在國家土地確權(狄金華,2019)、惠農項目進村過程㊣ 中(李祖佩,2015),利益分配模式直接影響到村幹部政策執行的積極性。圍繞政策贤人動員,鄉村社會形成了村幹部主導的穩定“分利秩序”(陳鋒,2015),並造成鄉村治理的“內卷化”發展(賀雪峰,2011)。其二,權力—文化模式是杜贊奇國家政權建設理张如冰論的重要構成(杜贊奇,2018),因其蘊含的鄉土底色,在鄉村治理領域得到廣泛運用(董磊明等,2008)。研究者認為红烛利益激勵只是基層政策動員的一個面向,村幹部政策參與動力,很大程度上受到鄉村社會文化影響,尤其是潛藏於鄉村權力網絡之下的人情、面子和習俗等日常生活原則與民間觀念(孫立平、郭於華,2000),成為鄉鎮政府動員村幹部的重要社會資本。鄉村幹部之間的關系“庇護”(艾雲,2011)和面子競爭(金江峰,2019)等,構成基層政策動員的有效機制。其三,權力—制度模式強調制度設計在基層政權互動滴溜中的作用。研究者認為在“鄉政村治”體制下,鄉村政權之間存在黨口與政口的制度性關聯,鄉鎮政府能夠通過組織和制度力量動員村幹部參與一日游政策執行(肖濱、方木歡,2016)。特別是在基層財政體制改革之後,村幹部變成政府財政支薪的準官員(黃宗智,2008),對鄉鎮政權的依附性更強,鄉鎮政府能夠通過“準行政化”的科層動員,調動村幹部的治理積極性(王麗惠,2015)。

                  上述三树上種研究路徑,從不同側面分析了鄉村政策動員的核心機制,及政策動員中基層政權的互動關系。但在國家治理體系與治理能力現代化建設背景下,鄉村治理制度和規則建立變得尤為重要,“如何治理”成為基層治理現代化的核心命題(狄金華、鐘漲寶,2014)。鄉村治理重心從主體向規則轉變,為當前基層政策動員機制研究陆婷婷提供了契機。即傳統權力—利益、權力—文化和權力—制度路徑下的政策動員,在新的基層治理環境中出現解釋困境。譬如,在基層治理制度化、規範化、程序化與標準化等要求下,鄉鎮政府與村幹部之間利益置換的空間被壓縮、紐帶被割裂,非正式人情互惠和關系互動需被動服從制度與規範要求,利益與關系激勵難以發揮常效作用,村幹部政策執行的動力卻沒有弱化(呂德文,2018)。而權力—制度路徑構建的“準行政官員”分析,延續的是“壓力型體制”下政府的行動邏輯(榮敬本等,1998),並未深入討論政策小楼壓力在鄉鎮政府與村幹部之間的傳遞機制,財政支薪雖可起到利益約束作用,但顯然不足以動員村周丕堃幹部按照科層制技術化要求進行治理。

                  在激勵機制和壓☆力機制解釋闕如情況下,對鄉村政策動員體系和機制的反思成為有價值的理論與現實命題。從鄉村治理實踐看,鄉鎮政權正力圖通過加強對村幹部的政治或行政約束,減少政策動員的不穩定性和政策執行中的不確定性。鄉鎮政權政治或行政約束的核心是建立與村幹部之間的“責任連帶關系”(王詩宗、楊帆,2018),其方式是對既有制度、組織和治理資源進行技術化配置。由此,文章認签署為在基層治理現代化要求下,鄉鎮政權對村幹部的政策動員,開始由激勵機制、壓力機制轉向責任機制,政策動員刘斌澍模式研究也相應地轉向了“權力—技術”路徑。下文主要討論鄉村政策動員中“權力—技術”模式的內涵、運作機制與後果等,這也構成文章的基本創新。出於分析之便,文章將結合筆者近年來在陜西、江蘇、浙江和上海等地的田野調查進行論述,呈現在特定制度規範和資源條件下,鄉鎮政府是如何通過權力—技術支配營造鄉村“責任共同體”,並達成政策動員目的。

                  二、“權力—技術”:思想淵源與理論創新

                  西方理論界有關權力技術的討論,基本遵循兩條尚次云路徑:一是韋伯的先賦性權力,即“權力意味著在一種社會關系裏哪怕是遇到反對也能貫徹自己〗意誌的任何機會,不管這種機會是建立在什麽基礎之上”(韋伯,2006),科層制是這一權力關系的典型。同時,科層制又以制度化、規範化、程序化和標準化等技術治理手段,約束著權力主體的行政行為。二是福柯的實踐性權力,即權力的支配效應不應被歸於“占有”,而須歸因掌握於調度、計謀、策略、技術與運作等(福柯,1999)。權力主體的技術策略與運作,是其實現權力支配效應的關鍵。相較於韋伯的技術治理,鄉村治理的“雙軌”結構使得福柯的權力技術理論在該領域月华有著更為具象的實踐基礎。在福柯權力技術觀影響下,國內學者多傾向於將鄉村治理場域視作非正式權力運作的“跑馬場”,如黃宗智昂首的“簡約治理”理論(黃宗智,2008),歐陽靜的“策略主義”理論(歐陽靜,2009)。但正如渠敬東等人的判斷,國家治理現代化是一個科層制技術治理適配社會經濟生活具體經驗和問題的歷程(渠敬東等,2009),也是科層組織再造國家治理體系的過程。在基層治理現代化要求下,鄉村治理中“權力的技術支配網絡”應區別於福柯意義上的調度、計謀與策略等權力技術,也應區別於科層制的技術治理,而是嵌入科層制制度化ㄨ、規範化、程序化與標準化等要求的實踐性權力—技術。

                  這裏的權自修力—技術可以從三個方面理解:其一,權力源於國家制度建設,制度本身又是國家權力的技術性設置,由此技術化是國家制度的底色。從基層治理制度實踐看,“雙軌一體”運作的“鄉政村治”體制,“條塊”統合的黨政體制等(楊華,2018),都體現了制度運作的技術性特點。其二,權力是在制度範圍內運作,並受科層制規範與程序約束,具有技術性特點。項目制自上而下的分級運作和自下而上的申請、審核、分配與轉化機制(渠敬東,2012),以及目標管理責任制的指標分解和量化考核等(王漢生、王一鴿,2009),是制度支配下權力實踐的典型。其三,權力主體的支配性地位源於其對制度性資源的技術化配置,即福柯實踐肩负性權力範疇中的權力技術或治理技術。值得註意的是,福柯權力技術視角下的權力資源並非制度,而是各種¤規訓手段和策略行為。權力—技術分析框架強調的則是存在於鄉村治理場域的制度性資源,如政黨或政府資源等。綜上所述,權力—技術的內涵不同於韋伯的技術治理和福柯的權力技術,而是在制度分析基礎上對二者的綜合與深化。它體現著科層制的技術治理和調∮配與運作制度資源的治理技術,其運作過程是制度支配性與技術實踐性的单间統一。即,權力—技術是指,權力主體々在科層制制度規範與要求下,技術化調度、配置與運作制度性資源,達成支配目的的權力實踐過纯收入程。

                  權力—技術概念的提出,首要得益於吉登斯結構二重性理論下的權力觀(吉登斯,1998)。在他看來權力是制度支配性與主體實踐性的統一,制度賦予權力以支配能力,實踐則給予權力以轉換能力(申端鋒,2010)。權力主體對制度的實踐性運作,產生了“權力的技術支配網絡”,使得制度支配具有現實活力。結合鄉村政策動員實那场踐,鄉鎮政府對制度性資源的技術化配置過程,構成權力—技術模式下政策動員的具體機制。簡言之,權力—技術概念的價值,不僅在於李玉芬對韋伯技術治理和福柯權力技術的豐□富,更主要的是為鄉鎮政府政策動員提供了一個新的分析視角、研究框架和闭路电视理論假設。

                  其一,分析視角的轉換。相較於權力—利益、權力—文化和權力—制度路徑將外在←因素視為政策動員的動力,權力—技術路徑主要從政策動員的制度環境和組織基礎方面,思考在基層治理現代化背景下,鄉鎮政府如何在不違背制度與規範要求情況下,通過對組織、制度和政治等結構化資源的實踐性配置,達成政策動員目的。所以,文章是在組織動員視角下展開,而非以往的社會動員和政治動員。

                  其二,研究框架的豐富。在既有權力—利益、權力—文化或權力—制度視角下,研究者更多關註的是非正式關系和制度在基層政策動員中的作用,權力—技術視角則力圖將科層制的正式制度引入鄉村政策動員研究,並提出正式制度發揮動員作用的條件是鄉鎮黨政領導對制度的技術化(實踐性)配置。因此,權力—制度—技術構成文章的基本分析工资单框架。

                  其三,理論假設的不同。傳統權力—利益、權力—文化與權力—制度模式下的政策動員,往往將鄉鎮政府與村幹部視為拱肩缩背一個非正式的“利益共同〗體”或“關系共同體”。文章認為在基層治铺砌理現代化要求下,非正式的利益、關系與壓力機制缺乏運作空間,鄉鎮政府的政策動員漸次倚重正式制度和組織資大哥源,建立同村幹部之間的責任連帶關系,形成鄉村“責任共同體”。

                作者簡介

                姓名:金江峰 工作單位:

                轉載請註明來源:中國社會科學網 (責編:禹瑞麗)
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