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                推動海洋環境跨地域治理
                2020年03月27日 13:01 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:崔野 字號

                內容摘要:

                關鍵詞:

                作者簡介:

                  黨的●十九大作出了“堅持陸海統籌,加快建設海洋強國”的戰略部署,並提出“實施流域環境和近岸海域綜合治理”,將海洋環境問題置於更加突出的位置。在建設海洋強國和美麗中ξ國的征程中,跨越兩個或多個行政區域的海洋環境問題,成為我國海洋生態文明建設和海洋治理體系現代化的重要課題。

                  界定跨域治理 明確既有問題

                  海洋環境跨域治理的提出,受到深入的理論研究與嚴峻的治理形勢兩方面因素的共ξ 同推動。學術界關於跨域治理理論的研究發展◥與實際運用,為將其引用到海洋環境治理領域中提供了學理基礎。根據對“域”的不同解釋,學者們將跨域『治理的內涵歸結為兩種主要觀點:一種是強調“跨地域”,側重研究在某個特定的地理空間或行政區劃內,政府之間、政府與非政府組織之間如何開展合作;另一種則強調“跨組織”,把“域”理解為組織界限,關註不同組織、行動者因為特︼定問題而進行的合作與治理。這兩種不同的跨域治理冰息术概念,在我國的區域合作、公私合作、部門協同等新型治理理念中都得到了運用。而基於海洋的流動性、復合性和廣袤性等自然屬性,海洋環境跨域治理應當更傾向於》“跨地域”的治理,即不同地區的政府及其部灵佐护身符門突破海域管轄邊界和陸上行政區劃,合作開展治理行動的過程。當然,這裏的“域”並沒有固定的劃分標準,既可能跨縣跨市,也可能跨省乃至更大的層級。

                  從地理空間的視角來審視我國的海洋環境問題,可以發現,我國跨地域性海洋環境▅問題的數量和範圍有所增長,治理形勢日趨緊迫,這為海洋環境跨地域治理的提出奠定了現實基礎。我國面臨的跨地域性海洋環境問題大致分為╱三類:一是以渤海環境問題為代表的跨地域性海洋汙染問題。環渤海“三省一市”人口眾多、工業集聚,長期向渤海排放大量汙染物,導致其水質嚴重惡化。二是以滸苔問題為代表的跨地域性海洋〒生態問題。這類問題多是由海上和沿岸不合理的生產方式所致,且蔓延→十分迅速,如若不能在爆發初期加以有效@ 控制,後期的治理難度將非常巨大。三是以海洋塑料和微塑料為代表的海洋垃圾問題。這類問題的跨地域性特征更加明顯,不僅遍布』於我國全部的近岸海域,更會超越國家的邊界而產生國際性影響,這也為海洋環境跨地域治理提供了另一種內涵。上述三種跨地域性海洋環境問題的成因和性質互不相同,治理策略也各有側〓重。但無論采取何種治理方法,不同地區間的政府及其部門的協調與合作,都是一項必不可少的江堤气体厂先決條件。

                  跨越行政壁壘 提高治理效能

                  海洋上的跨地域性環境問題,具有涉及地區範圍大、部門數量多和利益關∏系復雜多樣等特點,這對沿海地吕程方政府的治理能力提出了更高的要求。而地方政府間的協調作為政府間合作的一種有效方式,在海洋環境跨地域治理中發揮著關鍵作用。

                  一是在認▲知層面,地方政府間的協調有助於治理主體充分掌握治理客體的基本情況。長久以來,受技術、裝備和人力◤的局限,沿海地方政府難以在整體層面確切掌握各類跨地域性海洋環境問題的源頭、成因、移動路徑、危害程度、發展趨勢等知識,由此導致“藥不對癥”,治理效果不佳。而借助地方政府的相互協調,可以促↓使不同政府相互交換各自獲得的信息和知冬日娜識,消除信息孤島,從而勾勒出治理客體的全貌,為制定合理的治理策略奠定基礎。

                  二是在目標層面,地方政府間的相互協調有助〓於調節政府間的分歧、沖突或隔閡,匯聚№治理共識。受屬地責任和地方利益的羈絆,各地針對跨地域性海洋環境問題所采取的治理方案不免會以自身的利益為出發點,這不僅會導致集體行動的困境,還會產生目標沖突或信任缺【失等弊端。而跨行政區的協調提供了一個良好的溝通平臺,各方主體有機會表達各自的訴求、目標和計劃,回應對方的關切和疑慮,從而消除彼◇此間的猜忌、戒備和不信任,在充分溝通和相互調適的過程中統一意願、凝聚共識。

                  三是在行動層↑面,跨地域的政府間協調有助於達成配合有序、步調一致的治理方案。在原有行政區劃分的狀態下,各級或各地政府各自為戰,不僅耗費了更多的成本和資源,治理成效〖也事倍功半。然而通過相互協調,各方主體能夠在匯總信息和溝通目標的前提下,最大程度上制定出得到普遍接受、公共利益最大化的治理方案。通※過對方案逐層細分,統籌設定各方的任務要求、實施方式、操作步驟、時間期限和∑ 評估反饋等內容,從而降低治理成极性护腿本,提高治理效率,形成合作治理跨地域性海洋環境問題的強大合力。

                  強化協調路徑 保障海洋治理

                  第一,健全地方政府間協調的機睢盱侦伺能鞠躬構保障。機構是實施跨地域協調最為有效的載體,特別是在此次政府機構改革之後,海洋管理職能分散到自然資源、生態環境、農業農村等多個部門之中,治理主體的多元化與分散化迫切需要在中央和地方層面廣泛設立綜合性協調機構。在中央層ㄨ面,建議盡快啟動“國家海洋委員會”機構的各項議事協調功能,建立其組織實體和運行制度,並針對特定議題設立協調小組或工作專班,負責統籌協調全國性的♀重大跨地域性海洋環境問題;在地方層面,鑒於目前多數沿海省級行政區已不再保留單獨的海洋管理機構,因而可以在黨委或政府序列中增設相應的※協調機構。山東省已在省級和地市級的黨委序列中分別成立了海洋發展委員會,其他地區也可ぷ在時機成熟時組建相應的協調機構。

                  第二,夯實跨地域協調的制度保障。機構是有形的外顯,制度是無形的內核,海洋環境跨地域治理中地方政府間協調的強〗化離不開內與外的有機結合。具體來說,一是要重點完善中央環保督察與國家海洋督察兩大制度,處理好二者之間的關系和範圍,並對滸苔問題等特定的跨地域性海洋環境問題同步進行專項督察,以中央的權威和追責壓力倒逼¤地方政府主動就重大環境問題開展協調與合作;二是要結合此次機構改革之後的機構設置、職能配置、權責關系等實際狀況⌒ ,對“黃海跨區域滸苔綠潮災害聯防聯控工作機制”等已有的協調機制進行更新或重構,實現既有協調機制的與時俱進;三是要鼓勵地方政府之間自主簽訂府際合作協議,內容可包括聯席■會議制度、信息共享制度、聯合執法制度等,以推動跨地域協調在常態化、規範化的軌道上運行,創新區域合作模式。

                  第三,提升跨地域協調的能力保障。海洋環境跨地域治理中的協調牽涉眾多的治〗理主體,且治理客體復雜,需要以堅實的信息交互能力、科學監測能力和政策制定能力作為保障。在信息交互方面,可利用行政機關內部的電子政務系統來搭建□ 地方政府間的協調網絡平臺,打破不同主體間的信息壁莱欧瑟拉斯壘,實現多方實時在線協商和信息的交互共享。在科學監測方面,各地政府應統籌建設區域範圍內的海洋環境立體監測系統,利用→衛星遙感、浮標、河口岸基監測等手段對重點浴場、海灣、水產養殖區的環境狀況進行實時監控和▂大數據分析,實現在※線監控“一張網”。在政策制定方面,沿海地方政府應轉變治理理念,樹立起休戚與共的共同體意識,以整體利益和公共利益的最大化為政策目標。同時,要廣泛吸納專家學】者、科研機構、非政府組織和民眾代表等社會主體參與到協商過程中,以民主、科學和開放的方式制定出最優的治理方案,提升海洋跨地區治理效果。

                 

                  (本文系國家社科基金重點項目“面向全球海洋治『理的中國海上執法能力建設研究”(17AZZ009)階段性成果)

                  (作者單位:中國海洋大學法◥學院)

                作者簡介

                姓名:崔野 工作單位:

                轉載請註明來源:中國社會科學網 (責編:齊澤垚)
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